Мировые тенденции в области перехода от неформальной к формальной экономике и задачи профсоюзов

Ведущая роль МОТ

Прошло уже четыре десятилетия с того момента, когда МОТ впервые использовала понятие «неформальный сектор» во время обсуждения вопросов политики в области развития: этот термин был употреблен в докладе, опубликованном в 1972 году после посещения Кении многодисциплинарной миссией по вопросам занятости.

В 1991 году МКТ подчеркнула, что дилемму неформального сектора необходимо решать, устраняя коренные причины, а не только симптомы, в рамках всеобъемлющей и многогранной стратегии. В своем докладе о преодолении дефицита достойного труда, подготовленном для Конференции 2001 года, Генеральный директор МБТ вернулся к теме неформальности, указав, что хотя большинство работников во всем мире заняты в неформальной экономике, почти все они лишены права на адекватное социальное обеспечение, права на объединение и права голоса в сфере труда.

Общее обсуждение вопросов достойного труда и неформальной экономики, состоявшееся на МКТ в 2002 году, широко признается как прорыв в анализе, который расширил понимание вопроса и создал комплексную основу для решения проблемы неформальности в рамках всей Программы достойного труда. Заключения МКТ 2002 года стали новой вехой в развитии подхода к решению проблемы неформальности. Признавая ее масштаб, размеры и неоднородность, этот документ ознаменовал собой значительный шаг вперед, отказавшись от узкого термина «неформальный сектор» и заменив его на новый термин «неформальная экономика».

Возможно, самое главное то, что в этих заключениях наметился трехсторонний консенсус в отношении цели выхода из неформальности. Пока будет существовать неформальная экономика, она останется самым серьезным препятствием на пути к достижению цели достойного труда для всех.

Как было отмечено в Заключениях о достойном труде и неформальной экономике (90-я сессия МКТ, 2002 г.), «Неформальная экономика процветает в условиях высокого уровня безработицы, неполной занятости, бедности, гендерного неравенства и нестабильной занятости. В таких условиях она играет значительную роль, особенно с точки зрения получения доходов, что связано с относительной ее доступностью и c низкими требованиями, предъявляемыми к образованию, профессиональным навыкам, технологии и капиталам. Однако большинство людей вливаются в неформальную экономику не по собственному выбору, а из необходимости выжить и участвовать в базовой деятельности, приносящей доход».

Несмотря на то, что определенные виды деятельности обеспечивают достаток и доход, большинство занятых в неформальной экономике лиц работают в неполноценных и опасных условиях и характеризуются высоким уровнем неграмотности, низкой квалификацией и дефицитом возможностей профессиональной подготовки. Их доходы менее предсказуемы, регулярны и ниже, чем доходы работников формальной экономики, но при этом они работают в течение более продолжительного времени, не ведут коллективных переговоров, не имеют представительских прав и зачастую нанимаются на неопределенных или скрытых условиях. Работники неформальной экономики более уязвимы в физическом и финансовом отношении, и поэтому они исключаются или фактически находятся за рамками сферы охвата систем социального обеспечения и законодательства о безопасности и гигиене труда, охране материнства и других положений трудового законодательства.

В марте 2013 года Административный совет МБТ постановил включить в повестку дня 103-й сессии (июнь 2014 г.) Международной конференции труда (МКТ) вопрос в целях разработки нормы о содействии переходу от неформальной к формальной экономике (разработка нормы, двукратное обсуждение) в целях разработки Рекомендации. МКТ 2014 года заложила солидный фундамент в выработку и принятие этого важного документа в 2015 году.

 

Многогранное явление

Работники неформальной экономики разительно отличаются друг от друга по:

  • доходам (размер, регулярность, сезонность)
  • статусу занятости (наемные работники, работодатели, самозанятые работники, временные работники, домашние работники)
  • отраслям (торговля, сельское хозяйство, промышленность)
  • типам и размерам предприятий и их местонахождению (город или село)
  • обеспеченности социальной защитой (взносы в систему социального обеспечения) и
  • защищенности занятости (тип и срок действия трудового договора, ежегодный отпуск).

Большинство работников и предприятий неформальной экономики производят легальные товары и услуги, хотя не всегда в соответствии с установленным порядком, предусматривающим, например, регистрационные или иммиграционные формальности. Эту деятельность следует отличать от уголовной и противоправной деятельности, такой как производство и контрабанда запрещенных наркотиков, на которую распространяется действие уголовного права и которая не может быть предметом нормативного правового регулирования или защищаться в рамках трудового или коммерческого права.

Несмотря на то, что неформальная экономика охватывает множество разных реальных ситуаций, в мире сложился консенсус о том, что инклюзивное развитие невозможно без распространения прав и возможностей на работников неформальной экономики. Сохранение масштабной неформальной экономики противоречит задаче существенного продвижения вперед к цели обеспечения достойного труда и подрывает способность предприятий повышать свою производительность.

В то время как неформальный сектор означает неформальные предприятия, неформальная занятость означает неформальные рабочие места. Занятость в неформальной экономике можно определить как сумму занятости в неформальном секторе и неформальной занятости за пределами неформального сектора.

В 2003 году 17-я Международная конференция статистиков труда (17-я МКСТ) приняла «Рекомендации, касающиеся статистического определения неформальной занятости» (далее – «Рекомендации МКСТ»). В пункте 3 Рекомендаций МКСТ «неформальная занятость» определяется как общая численность неформальных рабочих мест, существующих как на предприятиях формального сектора, так и предприятиях неформального сектора и в домашних хозяйствах в течение конкретного учетного периода. Эти рабочие места занимают

v  самостоятельно занятые работники и наниматели, работающие на собственных предприятиях неформального сектора;

v  помогающие члены семьи вне зависимости от того, работают ли они на предприятиях формального или неформального сектора;

v  наемные работники, занимающие неформальные рабочие места, безотносительно того, нанимаются ли они предприятиями формального сектора, предприятиями неформального сектора или домашними хозяйствами в качестве домашних работников;

v  члены неформальных производственных кооперативов;

v  самозанятые работники, участвующие в производстве товаров исключительно для собственного потребления и использования их домашними хозяйствами.

По последним оценкам, несельскохозяйственная занятость в неформальной экономике составляет:

  • 82% от общей численности занятых в странах Южной Азии;
  • 66% в странах Африки к югу от Сахары;
  •  65% в странах Восточной и Юго-Восточной Азии (не считая Китая);
  • 51% в странах Латинской Америки и
  • 10% в странах Восточной Европы и Центральной Азии.

За этими средними показателями скрываются огромные различия между странами. Согласно последним данным, полученным Департаментом статистики МБТ в отношении 47 стран и территорий, доля работающих в сфере неформальной занятости (вне сельского хозяйства) колеблется в странах Латинской Америки и Карибского бассейна от 40% в Уругвае до 75% в Боливии; в странах Африки к югу от Сахары от 33% в Южной Африке до 82% в Мали; в странах Южной и Восточной Азии (не считая Китая) от 42% в Таиланде до 83,5% в Индии; в странах Северной Африки и Ближнего Востока от 30,5% в Турции до 58,5% на Западном берегу и в секторе Газа.

С учетом натурального сельского хозяйства доля занятых в неформальной экономике даже выше показателей, представленных в предыдущем абзаце. Преобладающая доля работающих в сельском хозяйстве колеблется между регионами. Например, она ниже в странах Латинской Америки и Карибского бассейна (ЛАК) (18% от общей численности работающих) и в странах Восточной Европы и Центральной Азии (17%), чем в странах Южной Азии и в странах Африки к югу от Сахары, где более половины всех работающих занято в сельском хозяйстве (54 и 57%, соответственно).  В большинстве стран, по которым имеются данные с разбивкой по полу, в несельскохозяйственных видах деятельности на неформальной основе занято больше женщин, чем мужчин.

Во всех развивающихся регионах мира доля самостоятельной занятости в неформальной занятости (не считая сельского хозяйства) выше, чем занятость на основе найма. В 2008 году доля самозанятых работников и помогающих членов семьи в общей численности работающих составила 81% в наименее развитых странах по сравнению с 59% в развивающихся странах.

Рост, глобализация и неформальная экономика

МОТ подчеркивает, что неформальность – это преимущественно вопрос качества управления. Рост неформальной экономики часто можно связать с неуместной, неэффективной, ошибочной или плохо реализуемой макроэкономической и социальной политикой, которая зачастую разрабатывается без проведения трехсторонних консультаций в условиях отсутствия соответствующих правовых и институциональных основ.

Опыт реализации стратегий развития в развивающихся странах за последние 70 лет убедительно доказывает, что без политики, ориентированной на рост занятости, экономический рост сам по себе не приводит к увеличению доходов и созданию продуктивных рабочих мест. Траектория и источники роста, а также способ распределения его благ имеют одинаковое значение с точки зрения сокращения масштабов бедности и обеспечения социальной справедливости.

Рост, обусловленный ускоренной интеграцией в мировую экономику, не обязательно способствует переходу в формальную экономику. МОТ подчеркивает, что неформальная экономика существует и в развитых странах: в 2013 году она оценивалась в 18,4% ВВП в странах Европейского союза (ЕС-27) и 8,6% в среднем в Австралии, Канаде, Японии, Новой Зеландии и США.

Неформальный сектор – не единственный источник неформальной занятости, поскольку неформальные правоотношения расширяются и в формальном секторе многих стран. Глобализация придала ему новый вес в виде аутсорсинга и глобальных систем создания добавленной стоимости, в то время как текущий международный финансово-экономический кризис создает дополнительные проблемы для сокращения дефицита достойного труда в формальной экономике.

Социально-экономические издержки неформальности

Отрицательные аспекты труда в неформальной экономике значительно перевешивают его положительные факторы. Их не признает, не регистрирует, не регулирует и не защищает законодательство о труде и социальной защите, и поэтому занятые в неформальной экономике не могут пользоваться своими основополагающими правами и отстаивать их. Поскольку, как правило, они не являются членами организаций, мало кто представляет их коллективные интересы в отношениях с работодателями и государственными органами.

Самым серьезным последствиям дефицита достойного труда в неформальной экономике подвержены женщины, молодежь, мигранты и пожилые работники.

Чтобы уменьшить издержки, связанные с переходом к формальным отношениям, многие предприятия должны добровольно выйти из тени, начать платить налоги и соблюдать трудовое законодательство, обеспечивая защиту своего имущества и контрактов, которую дает им доступ к судебной системе.

Стратегия и инструменты поддержки МОТ: многогранный подход

Переход из неформальной экономики в формальную является одной из важных целей Программы достойного труда МОТ, поскольку все четыре стратегических задачи Организации относятся ко всем работникам, женщинам и мужчинам - не только в формальной, но и в неформальной экономике.

После 2002 года всесторонний подход к формированию политики в рамках всей Программы достойного труда получил дальнейшее развитие в ходе политических дискуссий, в результате которых была создана аналитическая основа политики, предусматривающая семь основных направлений движения к формализации (см. рис. ниже).

В ней подчеркивается значение вертикальной интеграции и согласования всех направлений политики в целях сдерживания роста неформальности, в то время как горизонтальные аспекты ориентированы на усиление действий по каждому из направлений политики. К ним относятся: создание качественных рабочих мест и стратегий роста; формирование режима нормативного правового регулирования; развитие социального диалога, прав на объединение и представительских прав; содействие равенству и недопущение дискриминации; поддержка предпринимательства, развития профессиональных навыков и финансирования; расширение сферы охвата системы социальной защиты и разработка стратегий местного развития.

Стратегия достойного труда в отношении неформальной экономики

 

 

Нормы МОТ: соответствие стратегическим задачам

В докладе, подготовленном МБТ для общего обсуждения вопросов достойного труда и неформальной экономики на МКТ 2002 года, подчеркивается, что:

      конвенции МОТ часто содержат положения о том, что нормы должны выполняться в соответствии с национальными условиями и возможностями;

      неверно утверждать, что нормы МОТ касаются только работников формальной экономики, где существует явное трудовое правоотношение;

      когда норма сначала охватывает только работников формальной экономики, иногда одно из ее положений прямо предусматривает ее распространение на другие категории работников;

      некоторые акты касаются конкретных категорий работников, которые часто присутствуют в неформальной экономике;

      даже когда в тексте акта отсутствует прямое упоминание неформальных работников, сведения, указывающие на применимость конкретного акта, могут быть доступными в системе контрольных органов МОТ.

Несмотря на широкое признание того, что все восемь основополагающих конвенций МОТ касаются неформальной экономики, в других актах также имеются прямые ссылки на нее.

Свобода объединения и право на ведение коллективных переговоров

В Конвенции 1948 г. о свободе ассоциации и защите права на организацию (№87) и в Конвенции 1949 г. о праве на организацию и на ведение коллективных переговоров (№98) предусматривается, что все работники без какого бы то ни было различия имеют основополагающие права, вытекающие из свободы объединения.

Соответственно, там, где есть работодатель, работники неформальной экономики располагают правом на организацию и на ведение коллективных переговоров. Они могут свободно создавать и вступать в профсоюзы по собственному выбору, чтобы отстаивать свои профессиональные интересы, а также осуществлять профсоюзную деятельность (проводить выборы, управлять делами, готовить программы) без вмешательства со стороны государственных органов. Самое главное - они имеют право представлять своих членов в трехсторонних органах и структурах социального диалога.

В Заключениях МКТ 2002 года подчеркивается практическая значимость свободы объединения для улучшения условий работников неформальной экономики, особенно женщин и молодежи: «Без соответствующей организации и представительства лица, занятые в неформальной экономике, как правило, не имеют доступа к широкому кругу других прав в сфере труда. Они не могут защищать свои интересы в сфере занятости за счет коллективных переговоров или лоббировать политиков по таким вопросам, как доступ к инфраструктуре, обеспечение имущественных прав, налогообложение и социальное обеспечение. Женщины и молодежь, которые составляют основную массу работников неформальной экономики, в большей степени лишены представительства и права голоса».

Комитет экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций считает, что к определенным категориям работников, которым постоянно отказывают в праве на создание профсоюзов, должны применяться принципы свободы объединения. Он подчеркивает необходимость обеспечить в законодательстве и на практике предоставление им гарантий, закрепленных в этих конвенциях. К таким категориям работников относятся домашние работники, работники неформальной экономики и свободных экономических зон (СЭЗ), самозанятые работники, работники без трудовых договоров и сельскохозяйственные работники.

Критерий, определяющий лиц, наделенных этим правом, не основан на наличии трудового правоотношения, которого часто нет, например, в случае сельскохозяйственных работников, самозанятых работников в целом или представителей свободных профессий, которые, тем не менее, имеют право на организацию.

Принудительный труд

В соответствии с Конвенцией 1930 года о принудительном труде (№29) термин «принудительный труд» означает «всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица». Следовательно, это определение касается всех видов работ, услуг и занятий, независимо от отрасли или сектора, в котором они выполняются, в том числе в неформальной экономике. Конвенции о принудительном труде не содержат никаких положений, ограничивающих сферу их применения отдельными категориями работников, и направлены на обеспечение защиты всего населения в целом.

Неполный охват и неудовлетворительное применение законодательных и нормативно-правовых актов, особенно в неформальной экономике, создают среду, в которой может возникать и оставаться незамеченным принудительный труд. Например, в отношении домашних работников-мигрантов Комитет экспертов МОТ призывает правительства принять законоположения, особо учитывающие сложные условия, в которых находится эта категория работников, и защитить их от злоупотреблений.

Он также призывает защищать работников-мигрантов путем осуществления контроля над деятельностью частных агентств по трудоустройству, введения запрета на изъятие работодателями паспортов работников и отмены всех других ограничений, касающихся основополагающих прав домашних работников и других трудовых мигрантов.

Детский труд

Конвенция 1973 года о минимальном возрасте (№138), которая была принята с целью полного упразднения детского труда, распространяется на всех детей, занятых в любой профессии (статья 2). Конвенция 1999 года о наихудших формах детского труда (№182) охватывает всех детей в возрасте до 18 лет (статья 2).

В связи с чрезвычайно высокой долей детей, работающих во всем мире в аграрном секторе формальной и неформальной экономики, Комитет экспертов подчеркивает значение эффективного применения двух конвенций в этом секторе.

 

Дискриминация

Равенство и защита от дискриминации в сфере труда и занятий является одним из основополагающих принципов и прав человека, которые распространяются на всех мужчин и женщин. Никакие исключения не допускаются в соответствии с Конвенцией 1951 года о равном вознаграждении (№100) и Конвенцией 1958 года о дискриминации в области труда и занятий (№111), которые касаются всех сфер деятельности.

Занятость

В Рекомендации 1998 года о создании рабочих мест на малых и средних предприятиях (№189) предусматривается проведение политики, включающей конкретные меры и стимулы, имеющие целью оказание содействия неформальной экономике и повышение ее уровня, с тем чтобы она становилась частью организованного сектора (п. 6 3)). В Рекомендации 2002 года о содействии развитию кооперативов (№193) отмечается, что правительства должны содействовать важной роли кооперативов в преобразовании деятельности, которая часто имеет маргинальный характер и направлена на выживание, в трудовую деятельность, пользующуюся правовой защитой и в полной мере интегрированную в основное русло экономической жизни (п. 9).

Во многих замечаниях о применении Конвенции №122 Комитет экспертов рассматривает меры, принятые в отношении неформальной экономики, особенно в связи с обеспечением продуктивной занятости и сокращением масштабов бедности, незадекларированной занятостью, сокращением неформальной занятости, микропредприятиями и кооперативами, сбором данных, участием социальных партнеров и технической помощью МОТ. Комитет экспертов регулярно подчеркивает и то, что меры политики в области занятости должны в полной мере учитывать опыт и точку зрения социальных партнеров, в том числе мнения тех, кто занят в сельском секторе и неформальной экономике.

Социальное обеспечение

Рекомендация 2012 года о минимальных уровнях социальной защиты (№202) предлагает новый инструмент в помощь странам в целях расширения социальной защиты на всех нуждающихся лиц в признание того, что формирование жизнеспособной системы социального обеспечения является важным фактором, способствующим переходу к формальной занятости.

Защита прав трудовых мигрантов предусматривает обеспечение равного обращения с ними в отношении социального обеспечения, его охвата и пособий и льгот, а также поддержания и сохранения прав на социальное обеспечение, приобретенных или приобретаемых мигрантами, по договоренности между принимающим государством и государством происхождения, посредством двусторонних или многосторонних договоров. Конвенция 1962 года о равноправии в области социального обеспечения (№118) и Конвенция 1982 года о сохранении прав в области социального обеспечения (№157) устанавливают важные принципы в этом отношении.

Безопасность и гигиена труда

Конвенция 1981 года о безопасности и гигиене труда (№155) применяется ко всем отраслям экономической деятельности и ко всем работникам этих отраслей. Конвенцией 2006 года об основах, содействующих безопасности и гигиене труда (№187), предусмотрено, что национальная система безопасности и гигиены труда охватывает микропредприятия, малые и средние предприятия и неформальную экономику.

Регулирование вопросов труда и инспекция труда

В Конвенции 1987 года о регулировании вопросов труда (№150) предусмотрена возможность расширения функций системы регулирования вопросов труда в целях включения в нее деятельности таких категорий работников, которые по закону не являются лицами, работающими по найму, а именно: «арендаторов, не использующих постороннюю рабочую силу, издольщиков и аналогичных категорий сельскохозяйственных работников; лиц, работающих не по найму, не использующих постороннюю рабочую силу, занятых в неформальном секторе, как он понимается в национальной практике» (статья 7).

Нормативная правовая среда на национальном уровне

Правовые основы

Работники неформальной экономики не пользуются признанием, не регистрируются и не могут рассчитывать на нормативно-правовые основы регулирования в соответствии с трудовым законодательством и социальной защитой. Другие категории работников могут быть охвачены такой защитой в теории, однако на практике лишены доступа к доступным механизмам социальной и трудовой защиты. МОТ подчеркивает, что распространение на миллионы работников и предприятий, действующих в неформальной экономике, законодательной защиты и изъятие их из состояния неформальности было бы крупным шагом на пути обеспечения достойного труда для всех.

В развитых странах основные законодательные усилия ориентированы на устранение неформальной экономики за счет санкций против нелегальных форм занятости (и, в частности, занятости трудовых мигрантов-нелегалов) и незадекларированного труда в сочетании со стимулами, которые бы поощряли работодателей регистрировать своих работников.

Хотя определенный прогресс был достигнут в некоторых странах с точки зрения расширения правовой защиты на работников неформальной экономики, предстоит еще многое сделать. Например, по расчетам, лишь 10% всех домашних работников (или приблизительно 5,3 млн) охвачено общим трудовым законодательством в той же мере, что и другие категории работников.

В отличие от этого, почти 30%, или около 15,7 млн работников, полностью исключены из сферы действия национального трудового законодательства. Существуют глубокие различия в трудовой и социальной защите между домашними работниками и другими категориями работников. Более половины всех домашних работников не имеют юридически закрепленной продолжительности недельного рабочего времени, и приблизительно 45% не могут рассчитывать на периоды еженедельного отдыха. Чуть более половины всех домашних работников пользуются защитой с точки зрения минимальной заработной платы на равных условиях с другими категориями работников, и около 5,9% работают за более низкую минимальную заработную плату.

 

Охрана труда

В некоторых странах сфера применения трудового законодательства весьма широка и, по крайней мере в теории, она относится ко всем работникам, включая тех, кто занят в неформальной экономике. В ряде стран принято специальное законодательство в защиту отдельных категорий работников, таких как домашние работники, надомные работники и самозанятые работники. Однако, подчеркивает МОТ, даже в том случае если на неформальную экономику распространяется законодательство, его применение может затрудняться в силу общего отсутствия механизмов мониторинга или обеспечения правоприменения.

Социальная защита

В некоторых странах работники неформальной экономики исключены из сферы охвата социальными пособиями и льготами. В отличие от этого, в других странах сфера охвата весьма обширна. Хотя это можно рассматривать как вопрос национальных возможностей, некоторые развивающиеся страны обеспечивают охват всех жителей страны, в частности, в отношении пенсионных выплат. В некоторых случаях пенсионные законы предусматривают наличие всеобщих, не требующих предварительных взносов схем или систем пенсионного обеспечения в зависимости от степени нуждаемости, гарантируя тем самым право работников как в формальной, так и в неформальной экономике получать пенсии по возрасту.

Незарегистрированные работники и неформальная экономика

Большинство развитых стран стремятся решить проблему нелегальной занятости, противодействуя трудоустройству нелегальных иммигрантов и незарегистрированных работников. В ряде стран приняты законы, предусматривающие наказания за прием на работу незарегистрированных и нелегальных работников, особенно за мошеннические действия в рамках системы социального обеспечения и налогообложения. В некоторых случаях работники, нарушившие эти законы, рискуют подвергнуться не только гражданским, но и уголовным санкциям.

Частично проблема незарегистрированных работников может быть связана со стремлением работодателей избежать сложных и дорогостоящих административных процедур регистрации. В своей резолюции 2008/2035 (INI) об усилении борьбы с незадекларированной занятостью Европейский парламент призвал государства-члены бороться с незадекларированной занятостью и теневой экономикой, в частности, укрепляя стимулы к легальной занятости, которые могут включать расширение диапазона доходов, не облагаемых налогами, а – в отношении работодателей – снижая затраты, не связанные с оплатой труда, в случае трудоустройства на законных основаниях.

В ответ несколько стран, таких как Испания, приняли законы, в которых предусмотрены стимулы для работодателей, упорядочивающих статус незарегистрированных работников. Ряд стран, включая Болгарию, Францию, Германию и Нидерланды, также заключили двусторонние соглашения об административном сотрудничестве в борьбе с нелегальной занятостью.

 

Переход к формальной экономике: роль комплексных основ политики

В документах МОТ отмечается, что принимаемые меры чаще всего нацелены одновременно на решение следующих задач:

  • содействие формальной занятости путем проведения макроэкономической и отраслевой политики, стимулирующей занятость, с особым упором на развитии жизнеспособных микро-, малых и средних предприятий (ММСП);
  • сокращение неформальной занятости за счет снижения затрат на переход в формальную экономику путем создания благоприятной политической и нормативно-правовой среды, сокращающей препятствия на пути к формализации, одновременно обеспечивая защиту прав работников и расширяя преимущества формального статуса путем содействия повышению уровня осведомленности о преимуществах и формах защиты, присущих формализации (об услугах по развитию бизнеса для ММСП и о доступе к рынку, производственным ресурсам, программам кредитования, а также к учебным и рекламным программам, направленным на совершенствование деятельности единиц неформальной экономики);
  • расширение использования достойного труда в неформальной экономике путем установления национального минимального уровня социальной защиты для всех, определения минимального размера заработной платы и создания стимулов в области безопасности и гигиены труда, объединения в организации работников неформальной экономики, поощрения неформальных предприятий к объединению в производственные конгломераты или кооперативы и оказания содействия в развитии предприятий и организаций социальной экономики.

В документах МОТ правительствам отводится главная роль в содействии переходу к формальной экономике. При этом огромное значение имеют политическая воля и решимость, а также структуры и механизмы надлежащего управления. Правительства несут основную ответственность за создание благоприятных условий для деятельности жизнеспособных формальных предприятий и за расширение сферы охвата системы социального обеспечения, в частности, на пока еще исключенные группы работников неформальной экономики.

Успешные стратегии перехода к формальной деятельности связаны с наличием благоприятствующих макроэкономических, социальных, правовых и политических условий, подчеркивает МОТ. Они являются не отдельными проектами, а неотъемлемой частью национальных стратегий развития. Такие стратегии требуют наличия влиятельных учреждений социального диалога, в которых участвуют представители организаций работников и работодателей наряду с представительными организациями формальной экономики.

Создание качественных рабочих мест: макроэкономическая и отраслевая политика, стимулирующая рост занятости

МОТ отмечает, что первопричина неформальной экономики – невозможность создать достаточное количество формальных рабочих мест для новых участников рынка труда и обеспечить возможности трудоустройства тем, кто попал в сеть неформальной экономики.

Поэтому чтобы сдержать распространение неформальных отношений, в первую очередь необходимо обеспечить, чтобы занятость заняла одно из центральных мест в экономической и социальной политике. С этой целью необходимо содействовать формированию основ макроэкономической политики, которая нацелена на стимулирование занятости, и предоставлять поддержку производительным отраслям экономики, которые оказывают ощутимое воздействие на занятость и достойный труд.

В 2010 году МКТ подчеркнула необходимость разработки и осуществления программ в области макроэкономической политики, нацеленных на содействие занятости, которые бы стимулировали экономический рост, инвестиции, развитие жизнеспособных предприятий, достойный труд, возможности в сфере трудоустройства и развитие профессиональных навыков, а также обеспечивали справедливое распределение доходов, «с тем, чтобы превратить полную и продуктивную занятость и цели достойного труда в стержень экономической и социальной политики».

Общественные работы – одно из направлений отраслевой политики, которое находит широкое применение в развивающихся странах и странах с переходной экономикой в целях сокращения уровня безработицы и неполной занятости и улучшения перспектив уязвимых работников, в том числе неимущих, неквалифицированных работников и лиц, длительное время пребывающих без работы.

Создаваемые в результате этих мер инфраструктура, активы и услуги содействуют социально-экономическому развитию с опорой на местные ресурсы. Электрификация, строительство сельских дорог, создание медицинских и учебных центров и развитие местных рынков оказывают значительное влияние на производительность частных предприятий, прибыль мелких производителей и стабильность доходов работников неформальной экономики. Инвестиции, стимулирующие создание рабочих мест, целенаправленно способствуют переходу в формальную экономику, подчеркивает МОТ.

 

Объединение в организации, представительство и диалог

Создание организаций работников и предпринимателей неформальной экономики – это первый шаг на пути к социальному диалогу и поиску трехсторонних решений, которые учитывают условия и разнообразие проявлений неформальной экономики. Однако местное или национальное законодательство порой не допускает создания демократических и независимых организаций наемных работников, самозанятых работников и работодателей неформальной экономики, которые зачастую не участвуют или недостаточно представлены в деятельности учреждений социального диалога и в процессах формирования политики.

Без собственных организаций и представителей они не могут защищать свои интересы в сфере занятости посредством коллективных переговоров и лоббировать политиков по таким вопросам, как доступ к инфраструктуре, обеспечение имущественных прав, налогообложение и социальное обеспечение.

 

Социальные партнеры могут играть ключевую роль, в том числе в поиске путей расширения сферы действия законодательства на работников и экономические единицы неформальной экономики. МОТ подчеркивает, что в последние годы организации работодателей и работников принимали меры, направленные на вовлечение в свою деятельность работников и предпринимателей неформальной экономики, действуя через существующие организационные структуры или создавая объединения представителей неформальной экономики.

Организации работодателей и работников могут играть важную роль в привлечении внимания общественности к коренным причинам неформальности, в мобилизации действий всех трехсторонних партнеров с целью их устранения и в преодолении препятствий к вхождению в основное русло экономической и социальной жизни.

МОТ подчеркивает, что инновационные методы, используемые организациями работодателей и профсоюзами в разных странах для того, чтобы войти в контакт с работниками и предприятиями неформальной экономики, организовать их и оказать им помощь, должны шире предаваться огласке и стать предметом более широких обменов опытом, способствующих переходу в формальную экономику.

Профсоюзы разъясняют работникам неформальной экономики значение коллективного представительства и прилагают все больше усилий, чтобы их интересы отражались в коллективных соглашениях. Они также уделяют пристальное внимание расширению участия и повышению представленности женщин, которых особенно много в неформальной экономике, и удовлетворению их особых потребностей.

Профсоюзы многих стран оказывают особые услуги работникам неформальной экономики, такие как информирование об их законных правах, о просветительских и информационных проектах, правовой помощи, медицинском страховании, программах кредитов и займов, а также о создании кооперативов. Необходимо также формировать позитивные стратегии, направленные на борьбу со всеми формами дискриминации, которым особенно подвержены работники неформальной экономики.

Стратегии местного развития, кооперативы и социальная экономика

Развитие социальной и солидарной экономики – перспективное направление движения к формальной экономике на местном уровне. Различные типы кооперативов и организации социальной и солидарной экономики играют важную роль в местном развитии, особенно в сельских районах.

В этой связи МБТ отмечает, что «в тех случаях, когда возникают значительные трудности у предпринимателей или работников неформального сектора, связанные со вступлением в действующие организации работодателей или профсоюзы, либо с созданием собственных организаций, наиболее эффективными организационными структурами, основанными на членстве, могут оказаться кооперативы. … Формирование кооперативов можно было бы также рассматривать в качестве шага на пути к переходу в реальный сектор экономики».

Участие кооперативов в процессе развития обеспечивает успешно действующий механизм, который объединяет потребности и траектории местного и национального развития. Кооперативы – от микроорганизаций до глобальных предприятий с многомиллионными оборотами – являются прочной опорой программ местного экономического развития (МЭР).

Содействие равенству и недопущение дискриминации

Частично преобладание женщин в неформальной экономике объясняется неравным бременем неоплачиваемых семейных обязанностей, которое ложится на их плечи. В каждом обществе женщины, как правило, посвящают гораздо больше времени неоплачиваемой работе, чем мужчины, что ограничивает их выбор форм участия на рынке труда, продолжительности рабочего времени и места работы. Ввиду отсутствия государственных и частных мер поддержки семейных обязанностей неформальная экономика может обеспечивать женщинам единственную возможность получения оплачиваемой работы на достаточно гибких условиях, на основе самостоятельности и территориальной близости, благодаря чему они могут совмещать оплачиваемую работу с семейными обязанностями.

На макроуровне важнейшим элементом стратегий развития экономики в интересах неимущих слоев населения является принятие законов и мер политики, направленных на расширение доступа женщин к производственным ресурсам, включая землю, недвижимость, наследуемое имущество, технологии, программы профессионально-технической подготовки и системы кредитования.

Важно также разрабатывать такую налогово-бюджетную и торговую политику, которая не допускает перекосов в пользу производителей-мужчин и крупных предприятий, находящихся в иностранной собственности. Инвестиции в инфраструктуру, в строительство дорог, коммунальных, санитарно-гигиенических и медицинских объектов, детских дошкольных учреждений и в развитие трудосберегающих бытовых технологий могут высвободить значительный объем времени, которое женщины смогут посвящать деятельности, приносящей доход.

Расширение социальной защиты: роль социального обеспечения в содействии переходу к формальной экономике и значение комплексных стратегий

Расширение сферы охвата систем, основанных на уплате взносов, должно сопровождаться созданием систем, не связанных с выплатой взносов, которые играют ключевую роль в предоставлении основных гарантий, обеспечиваемых минимальными национальными уровнями социальной защиты в соответствии с Рекомендацией 2012 года о минимальных уровнях социальной защиты (№202). Эти гарантии должны предусматривать, как минимум, доступ к основным услугам здравоохранения, базовый размер гарантированного дохода, а также доступное питание, образование и санитарно-гигиенические условия.

Национальные минимальные уровни социальной защиты необходимы для формирования высокообразованной, здоровой и, следовательно, производительной рабочей силы, которая, скорее всего, вольется в русло формальной занятости. Кроме того, опыт различных стран свидетельствует о том, что денежные выплаты беднейшим домашним хозяйствам могут стимулировать поиск работы и повышают уровень участия населения в составе рабочей силы.

 

На пути к комплексному подходу

МОТ формулирует важные рекомендации по широкому спектру политических мер, которые могут быть эффективными в содействии переходу к формальным отношениями в таких областях, как:

ü  стратегии инклюзивного роста с высоким потенциалом создания рабочих мест, создающие возможности производительной занятости в формальной экономике;

ü  основополагающие принципы и права в сфере труда;

ü  социальное обеспечение;

ü  условия труда, безопасность и гигиена труда;

ü  возможность получения доходов, образования и развития профессиональных квалификаций и навыков;

ü  доступ к финансовым ресурсам и рынкам;

ü  обеспечение соблюдения законности;

ü  промышленная политика;

ü  инфраструктура;

ü  регистрация предприятий;

ü  содействие кооперативам и другим предприятиям социальной экономики;

ü  регулирование вопросов труда и инспекция труда;

ü  прозрачное и демократическое управление и социальный диалог.

Ожидается, что принятие новой Рекомендации о переходе от неформальной к формальной экономике в ходе МКТ 2015 года внесет новый существенный вклад в решение этих вопросов.

 

 

Сентябрь 2014 г., СП



[1] Обзор подготовлен на основе материалом МБТ и документов сессий Международной конференции труда

Vaļņu iela 32, 410.ist., Rīga, LV-1050
Tālrunis: +371 29427898
abolins@energija.lv